Autor: Rafael Guerrero Peralta.
Cuando el 24 de octubre de 1945 entró en vigor la Carta de las Naciones Unidas, el mundo acababa de salir de una tragedia que había dejado ciudades destruidas, millones de muertos, el horror del Holocausto y dos bombas atómicas que advertían que una nueva guerra entre grandes potencias podría conducir a consecuencias todavía más devastadoras. Con 51 Estados miembros fundadores, la nueva organización nació fundamentalmente de una esperanza: preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra.
Ochenta y un años después, aquella promesa permanece viva, pero también permanece inconclusa.
Sería injusto afirmar que Naciones Unidas ha sido un fracaso. Durante ocho décadas, alrededor de ella se construyó una arquitectura internacional que acompañó procesos de descolonización, participó en operaciones de mantenimiento de la paz, asistió a refugiados, combatió enfermedades y hambre, promovió la educación, defendió derechos humanos y proporcionó a países grandes y pequeños un espacio común donde podían encontrarse incluso cuando sus gobiernos permanecían enfrentados.
Tal vez uno de sus éxitos menos reconocidos haya consistido sencillamente en permanecer. En un mundo dividido por guerras, ideologías e intereses, 193 Estados continúan sentándose bajo un mismo techo. No existe otra institución con semejante universalidad.
Pero permanecer no significa necesariamente funcionar adecuadamente.
La primera gran contradicción de Naciones Unidas nació con ella. Para conseguir que las potencias vencedoras de la Segunda Guerra Mundial aceptaran participar en el nuevo sistema, cinco países —Estados Unidos, Unión Soviética, China, Reino Unido y Francia— recibieron puestos permanentes y derecho de veto en el Consejo de Seguridad. Rusia ocupa hoy el asiento que correspondía a la Unión Soviética.
La fórmula hizo posible la ONU de 1945. Ochenta años después constituye uno de sus mayores problemas.
Cuando los intereses fundamentales de una gran potencia o de sus aliados están comprometidos, el Consejo puede quedar paralizado precisamente ante las crisis para cuya solución fue creado. Ucrania, Gaza, Sudán y otros conflictos contemporáneos han vuelto dolorosamente visible esa realidad.
A ello se agrega una anomalía difícil de justificar desde la geopolítica actual. África, con 54 Estados miembros, carece de representación permanente en el Consejo de Seguridad. América Latina y el Caribe tampoco poseen un asiento permanente. El corazón político de Naciones Unidas continúa reflejando, en gran medida, la fotografía del poder mundial tomada al finalizar la Segunda Guerra Mundial.
Sin embargo, la crisis contemporánea de la ONU no se limita a las guerras que no ha podido impedir.
Existe otra discusión menos dramática en apariencia, pero quizás igualmente importante para su legitimidad futura.
Naciones Unidas fue ampliando extraordinariamente su campo de actuación. Desarrollo, salud, alimentación, medioambiente, población, migración, educación, cultura, drogas, género, cambio climático y ahora inteligencia artificial forman parte de un inmenso universo institucional.
Buena parte de esa evolución resulta comprensible. El narcotráfico, el terrorismo, las pandemias, la trata de personas, el ciberdelito, la degradación ambiental o los riesgos tecnológicos no reconocen fronteras. Ningún Estado puede enfrentarlos completamente solo.
Pero esa expansión produjo inevitablemente una pregunta: ¿dónde termina la cooperación internacional necesaria y dónde comienza la influencia sobre decisiones que corresponden legítimamente a las sociedades nacionales?
La Agenda 2030 representa uno de los ejemplos más visibles de esta controversia.
Aprobada por los propios Estados miembros en 2015, sus 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible contienen aspiraciones cuya formulación general difícilmente puede resultar objetable: combatir la pobreza y el hambre, mejorar la salud y la educación, promover el trabajo digno, proteger el medioambiente y fortalecer instituciones pacíficas.
Debe decirse con claridad que esos objetivos no constituyen por sí mismos legislación supranacional obligatoria y que corresponde a los Estados establecer sus mecanismos nacionales de implementación.
Pero reconocer esto no debe impedir formular otra pregunta igualmente legítima:
¿Qué sucede cuando alrededor de objetivos generales comienza a desarrollarse una extensa arquitectura de recomendaciones, indicadores, interpretaciones, condicionamientos e influencias institucionales que alcanza materias particularmente sensibles para determinadas sociedades?
Religión, familia, cultura, educación, migración, género, políticas ambientales y concepciones sobre determinados derechos han generado debates importantes en diferentes países.
Aquí debemos ser cuidadosos. No todo aquello que políticamente se atribuye a la Agenda 2030 aparece realmente establecido en su texto. Algunas políticas proceden de gobiernos nacionales, otras de organismos regionales, otras de agencias internacionales y algunas simplemente han terminado asociadas públicamente con la Agenda.
Precisamente por eso deberíamos abandonar una expresión que utilizamos con demasiada facilidad: “la ONU decidió”.
¿Quién decidió?
¿La Asamblea General? ¿El Consejo de Seguridad? ¿Una agencia especializada? ¿Una comisión? ¿Un relator? ¿Un comité de expertos? ¿Se trata de un tratado, una resolución, una recomendación técnica o simplemente una interpretación?
No es una distinción semántica. Es una diferencia fundamental.
El sistema de Naciones Unidas no constituye una voluntad única y homogénea. Dentro de su enorme estructura pueden coexistir aproximaciones diferentes sobre un mismo problema.
Lo he podido observar personalmente en materia de drogas.
Durante años participé en discusiones internacionales relacionadas con narcotráfico y crimen organizado. Mientras determinadas estructuras internacionales cooperaban intensamente con los Estados para fortalecer la persecución del tráfico ilícito, dentro del mismo universo multilateral comenzaron a desarrollarse enfoques que reclamaban reducir las respuestas penales contra consumidores, privilegiar la salud pública, promover estrategias de reducción de daños y considerar, bajo determinadas circunstancias, la despenalización de ciertas conductas vinculadas al consumo personal.
No existe necesariamente contradicción entre perseguir severamente al narcotraficante y tratar al consumidor desde una perspectiva sanitaria. Pero tampoco puede desconocerse que prohibición, despenalización, reducción de daños, regulación y legalización representan conceptos distintos y han producido debates profundos entre los propios Estados.
Aquella experiencia me dejó una enseñanza: las instituciones internacionales no deben evaluarse solamente por sus documentos fundacionales, sino también por la manera en que sus diferentes componentes interpretan progresivamente sus mandatos.
Y este debate nos conduce al problema central.
Una institución puede perder legitimidad cuando resulta incapaz de actuar. Pero también puede perderla cuando parte de aquellos a quienes representa comienza a considerar que actúa demasiado lejos de aquello para lo cual fue creada.
Entre la impotencia y la percepción de extralimitación se encuentra una parte importante del dilema actual de Naciones Unidas.
Por eso reformar la ONU no debería significar destruirla.
El mundo necesita todavía un lugar donde adversarios puedan hablar antes de disparar; donde el pequeño Estado tenga una tribuna frente al poderoso; donde una crisis humanitaria pueda movilizar solidaridad internacional y donde problemas imposibles de resolver nacionalmente encuentren mecanismos de cooperación.
Pero esa organización necesita recuperar confianza.
Necesita un Consejo de Seguridad más representativo; revisar la utilización del veto; reducir duplicidades y burocracia; coordinar mejor sus numerosos organismos; explicar con transparencia qué decisiones son obligatorias y cuáles constituyen recomendaciones; respetar las responsabilidades soberanas de los Estados sin permitir que la soberanía sea utilizada como refugio para atropellar la dignidad humana; y aplicar sus principios con la misma firmeza frente al poderoso que frente al débil.
Ochenta y un años después de San Francisco, quizás la pregunta correcta no sea si Naciones Unidas ha triunfado o fracasado.
La pregunta debería ser otra:
¿Qué Naciones Unidas necesita un mundo que ya no es aquel para el cual fue creada?
La misma organización que hoy recibe severas críticas continúa siendo el lugar al que los Estados acuden para pronunciarlas. La misma Asamblea donde se denuncia la ineficacia del multilateralismo continúa permitiendo que adversarios irreconciliables se escuchen.
Mientras eso ocurra, la promesa de 1945 no habrá muerto.
Habrá quedado inconclusa.
Reformar Naciones Unidas puede significar precisamente salvar aquella promesa: salvarla de la parálisis, de la desigualdad en la representación, de la burocratización, de la selectividad política y de cualquier pretensión de sustituir la deliberación soberana de los pueblos. Pero también salvarla de la antigua tentación humana de creer que la fuerza puede reemplazar indefinidamente al derecho.
Las Naciones Unidas nacieron porque la humanidad aprendió, entre las ruinas de una guerra mundial, que ninguna nación podía garantizar por sí sola la paz del planeta.
Ochenta y un años después quizás corresponda aprender una segunda lección:
Ninguna institución internacional puede contribuir eficazmente a esa paz si pierde la confianza de las naciones y de los pueblos en cuyo nombre pretende construirla.
Entre esas dos verdades se encuentra el futuro de Naciones Unidas.
Y acaso también una parte del futuro de la humanidad.
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